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宏观调控的合法性研究


———以房地产市场宏观调控为视角
发布时间:2006年11月19日 陈承堂 点击次数:2760

[摘 要]:
宏观调控的合法性本是经济法治的应有之义,然而近几年房地产市场的宏观调控却屡屡呈“非法化”的运行态势。这是由于我们将宏观调控行为定性为国家行为以逃避司法审查以及由此所带来的宏观调控权限配置失当所致,而我国一元化的住房发展模式则更使宏观调控失去了正确的方向。有鉴于此,重新厘定宏观调控行为的性质、设置宏观调控合法化运行的协调机构、建构二元化的住房发展模式将是房地产市场宏观调控合法性的保障。
[关键词]:
宏观调控  宏观调控权  合法性  房地产

 
    一、问题的提出:宏观调控合法性的隐语
 
    我国经济的发展已经从强调GDP增长转向了对科学发展观的追求,从单纯强调经济增长转向了对和谐社会乃至政治文明的追求。但是,这一转型是痛苦的,并且要受到旧体制惯性的束缚。其中尤为突出的是,在强调GDP增长时代所形成的畸形房地产发展模式依然存留,业已成为阻碍我国经济发展、构建和谐社会及政治文明的一大障碍。为了进一步调控房地产市场,国务院试图从住房结构、税收、信贷、土地政策、城市拆迁、城镇廉租房建设等方面调控房地产市场结构,以期稳定房价。基于此,建设部、发展改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、统计局、银监会等部门于2006年5月24日联合出台了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(以下简称《意见》)。
 
    遗憾的是,《意见》中有不少条款与现行的法律规范相抵触。显然,这与宏观调控的法制化要求是相违背的,即调控措施不应当表现为对法律的修改,特别不应当是无权主体对法律的修改,而应当是在法律允许的范围内对市场要素的调节。在《意见》规定的调控措施中,就涉及对《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国营业税暂行条例》(以下简称《营业税暂行条例》)等法律法规重要内容的修改。例如,《意见》第4条规定:“……对空置3年以上的商品房,商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。”这不仅是对商业银行所具有的法定经营自主权的限制,更为重要的是对《担保法》在事实上的修改,即对可以作为担保的标的作出了不同于《担保法》的限制性规定。显然,这种规定超越了发文主体的法定权限,属违法行为。又如,一年前国务院对房地产交易营业税已经进行了调整,而《意见》又再次对此进行调整。虽然《营业税暂行条例》赋予了国务院调整营业税税目、税率及减免税项目的权限,但是如此频繁地修改同一课税要素,也会使税收法定原则所要求的税收制度的稳定性受到损害,纳税人对于纳税的基本预期变得不确定,严重影响了政府在税收方面的诚信形象。①
 
    宏观调控的合法性是研究宏观调控权首先要涉及的一个问题,它有助于我们认识宏观调控权的来源和产生基础。②针对我国目前在宏观调控过程中屡屡违反现行法律法规的现状,有学者做出了非常有益的探索,认为宏观调控的合法性包括其在法律、经济、社会、政治等各个方面的合法性。由于国家制定的法律总是相对滞后于不断流变的现实经济活动,而是否符合现实经济社会生活的要求则是衡量法律生命力和有效性至为重要的标准,因此,许多国家进行的经济改革或实施的宏观调控,大都是突破已有的法律框架,有些甚至是违反宪法的。③由此,我们不禁要问:宏观调控屡屡违反现行法律法规甚至违反宪法的深层次原因是什么?如果说宏观调控权除了来源于相关法律法规的形式合法性之外,仅将其深层次的合法性导源于经济、社会等领域的合法性和市场主体或社会公众的认同是远远不够的。这是因为:第一,法律的滞后性不仅仅针对经济法而言,几乎所有的法律都具有滞后性,更何况经济法在被论证为公法的情况下,④法无明文规定即不可为。第二,基于混沌理论中的“蝴蝶效应”,⑤宏观调控行为在整个经济系统中可谓是“失之毫厘,谬之千里”,但是追求宏观调控经济上的“合规律性”不能成为其僭越法律的理由,而应是调控手段、调控时机的相机选择问题。第三,宏观调控政策的朝令夕改也与宏观经济学上政府政策的动态一致性(dynamicconsistency)相违背。⑥政府的宏观调控政策不仅在制定阶段应该是最优的(从政府的角度看),而且在制定之后的执行阶段也应该是最优的,除非出现重大的情势变更才可以突破现行法律规定,否则就是政府宏观经济政策的动态不一致。之所以如此,那是因为政府根本就没有积极性真正地实施这项政策,老百姓也就自然不会相信这项政策,其宏观调控的效果也就可想而知了。
 
    然而,存在的必有其合理性。那么究竟有什么理由使得宏观调控屡屡置现行的法律规范于不顾,即在追求宏观调控合法性的背后,是什么法理在支撑着宏观调控的“非法化”运行?由于宏观调控权是一个复杂的问题,探讨其合法性必然涉及对宏观调控权性质的界定,并由此又对宏观调控主体、宏观调控法的原则、宏观调控法的责任、宏观调控法的可诉性等理论构成了相应的影响,因此,在某种意义上对宏观调控权性质的界定关乎整个宏观调控法理论体系的架构,意义十分重大。
 
    二、法理障碍:宏观调控行为的定性失当
 
    虽然宏观调控的合法性是宏观调控政策的价值追求,但是当下宏观调控行为的“非法性”则是宏观调控运行的现实写照。不合法的宏观调控行为在事实上起着相应的作用,尽管不一定都是负面的影响。学者们在界定宏观调控权性质的时候可能并没有注意到其与宏观调控“非法性”的内在关联,即在建构宏观调控权法理基础的同时也成为宏观调控行为逃脱司法审查的借口。
 
    (一)国家行为的分类和范围
 
    国家行为是指除了立法、司法、行政行为之外的行为,也被德国行政法学鼻祖奥托·麦耶称为国家权力的第四种领域,包括元首权和统治行为两种。“所谓元首权,泛指国家元首,基于宪法所赋予的权力。各国的国家元首拥有哪些权力,必须视其国体与政体如何而定,采行君主国或共和国的元首,以及采行虚位元首与实权元首,都会对元首的权限有不同的范围。”⑦以1982年制定的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)而论,中华人民共和国主席依《宪法》第80条和第8条之规定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协议,都属于元首权,具有高度的政治性。所谓统治行为,这是英美法系所产生的制度,即基于承认三权分立的制度,法院只能依据法律来实施审判。对于属于立法或行政范畴内的行为,法院基于“司法自制”(JudicialSelf-restraint)原则,应该采取保守的立场,这在法院审查法律是否违宪时特别重要。对于每一法律的立法动机以及采行何种措施,法院承认立法者拥有极概括的裁量权力,属于“政治问题”而非法律问题,是政治责任而非法律责任,法院不能审查之。因此,所谓的“政治问题原则”(PoliticalQuestionDoctrine)遂成为美国联邦最高法院经常援引的原则。在德国行政法学界也有类似的概念,即统治行为,主要包括政府中实际政策决定之过程及政党政治的运作,在发生争议时,都不是经由解决一般行政争议的行政法院来审查,故可称为“无法院审查之统治行为”(GerichtsfreierRegierungsakt)或“无法院审查之高权行为”(GerichtsfreierHoheitsakt)。⑧以1989年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》为例,该法第12条第1项规定,人民法院不受理“国防、外交等国家行为”之诉讼。此处所称之“国家行为”实际上包括了元首权和统治行为,因为国内学者一般将“等”理解为等外“等”,即除国防和外交行为外,还包括有其他类别的国家行为。⑨
 
    (二)对宏观调控行为是国家行为观点的质疑
 
    有学者认为宏观调控行为是一种决策行为,不包括宏观调控机关及其下级机关以及其他有关组织的执行行为,并进而得出宏观调控行为在性质上是一种国家行为的结论。⑩该学者认为其意义主要有二:一是在程序上,宏观调控程序不能简单套用行政程序,宏观调控要有自己独特的一套程序;二是可以进一步深入研讨经济法的可诉性问题,[11]从而水到渠成地推导出宏观调控行为的不可诉性,宏观调控行为属于新型的责任类型即政治责任。[12]但是,他在论述宏观调控权的行使原则时,认为宏观调控权的运行除了要符合比例适度原则、诚实信用原则和情势变更原则之外,还要增补两个原则,即还要遵循尊重市场原则和合法性原则。同时,他也认识到了我国目前宏观调控实践中存在的最大问题,不是宏观调控权的行使不符合比例适度原则、诚实信用原则和情势变更原则,而是不符合尊重市场原则和合法性原则。[13]
 
    由上可知,由于国家行为分为元首权和统治行为,而宏观调控行为显然不可能是行使元首权的行为,则其必然是统治行为。但无论是在大陆法系还是英美法系国家,国家行为中的统治行为存在的基本前提是权力分立制度的实行。也就是说,它是为了解决权力分立原则下立法机关、行政机关和司法机关之间相互关系的产物。由此可见,国家行为之所以回避司法审查的种种根据都派生于权力分立原则。[14]而对于具有高度政治性的统治行为,司法机关基于“司法自制”是无权审查其合法性的。申言之,司法机关同样也无权审查宏观调控行为的合法性,又从何谈起宏观调控权的合法性原则?可能该学者将宏观调控行为定性为国家行为时对其理论后果也是始料未及的。如果我们将宏观调控行为定性为国家行为,则无异于使我国宏观调控的“非法性”获得了一把“尚方宝剑”,其理论危害甚大。
 
    作为经济法的重要组成部分,宏观调控法就是关于国家应当如何作出以及执行宏观调控决策的法律。事实上,无论是“社会市场经济”的德国还是“自由市场经济”的美国,分别在1967年和1978年就制定了相当于国家宏观调控基本法的《经济稳定增长促进法》和《充分就业和平衡增长法》来规范国家的宏观调控行为。这两部法律不仅规定了宏观调控的目标,即通常被称为“魔鬼四角”的增长率、就业、价格、经济平衡,而且还规定了宏观调控的主体及其权限和相应的宏观调控决策程序。由此可见,宏观调控的法制化是完善宏观调控的必然要求,而其合法性则是宏观调控法的应有之义。因此,我们必须摒弃将宏观调控行为界定为国家行为的观点,否则其制度弊端在具有“人治”传统的国度里将被进一步放大。
 
    三、运行障碍:宏观调控权配置的检讨
 
    对于一个高速发展的发展中国家来说,实际上很难笼统地强调程序规则。虽然上文对宏观调控“非法性”运行的法理基础进行了分析,但仅此是远远不够的,因为要保持整体发展的势头和建立具有比较优势的经济分工体系,中央的宏观调控和动员能力是不可缺少的。而最大限度的动员和强有力的调控往往会与严格的规则、权限划分以及程序在不同程度上发生各种冲突,其结果是导致非正式主义的倾向。因此,更重要的是在宏观调控过程中除了中央政府能给地方施加种种压力外,地方政府有没有可能利用组织、程序和规则等制度化渠道来对中央政治决策施加影响。[15]也就是在中央与地方之间能否形成一个统一的决策共同体,而不仅仅是中央唱“独角戏”,这就涉及宏观调控权的纵向配置问题。
 
    (一)城市经营的背后
 
    城市经营(urbanmanagement)等相关概念最早是由20世纪60年代美国著名的营销大师菲利普·科特勒教授在其撰写的《国家营销》(TheMarketingofNations)一书中提出来的。[16]由于城市经营的客体主要包括自然生成资本(如土地资本、水域资本、矿产资源等)、人力作用资本(通过大量的人力、物力、财力投入产生的资本,包括市政公用的基础设施)以及相关延伸资本(从城市有形资本中衍生出来的城市无形资本,如冠名权、广告发布权、公交线路经营权等),又由于土地是一切经济活动最基本的载体,它作为最大的不可再生和不可移动的稀缺资源,是城市资产中最重要的组成部分,所以有学者认为当城市经营逐渐被地方政府作为支撑其政绩财力来源的时候,就已经被异化为地方割据的工具了。[17]
 
    依据《宪法》,地方人大选举产生地方政府机关和司法机关,这种政治布局使得我国地方权力机关的实际权力比一些联邦制国家地方权力机关的权力还要大。但是,由于我国实行自上而下的垂直领导,地方政府机关领导人并不直接听命于地方人大,从而使宪法上的制度安排和实际生活中的权力分配较好地实现了动态平衡。然而,在财产权的划分上却没有这样的平衡制约因素。中央和地方在财产权的分配上,采取的是一种非制度性的一对一谈判的方式。如果地方领导人能够通过与中央政府的谈判获得更多的财产权,那么该地方就能超常规地发展;反之,地方政府就缺乏发展的经济基础,尤其是在分税制实施之后,有些地方政府在财政上更是捉襟见肘。在这样的格局下,地方政府就面临着两种选择:一是竭泽而渔,通过大幅度地增加税费维持城市的发展;二是千方百计地炒作地方政府能够支配的财产———土地,通过虚高价格达到筹集资金的目的,甚至还能一举两得———不仅土地资源直接出让化解了城市建设的融资难题,而且由此而生的房地产和建筑税还成为地方政府最重要的税收来源。[18]
 
    有鉴于此,对地方政府尤其是对地方政府土地批租权力的规制进入了房地产市场宏观调控的视野。例如,国土资源部要将土地的审批权向中央集中,[19]并且监察部将问责调控土地不力的地方政府,“要下决心查处一批典型土地违法案件,严肃追究一批责任人员的责任,保证中央政令畅通”。[20]凡此种种,不一而足。这些都说明:土地批租权力调控的重担已经明显压向了地方政府。
 
    可见,地方政府在宏观调控法中的角色定位将成为宏观调控权纵向配置的核心问题,即地方政府能否在中央与地方的分权中占有一席之地,成为房地产市场宏观调控的主体。在法律上,对经济权限的分配主要有两种模式,即集权制和分权制。集权制是指经济权限趋向于上位,特别是中央的立法模式;而分权制是指经济权限趋向于下位,特别是企业和地方的立法模式。[21]在集权与分权的相互关系上,我国经历了“放权-收权-再放权-再收权”这样的一种治乱循环。因此,有学者认为,在宏观调控权的配置方面,实施宏观调控的主体,不能是地方政权,只能是国家的最高政权。[22]
 
    笔者认为,固然地方分权诱发了地方政府的以下两种行为:一是强烈的投资和消费扩张动机,加剧了经济过热;二是强烈的地方保护动机,造成了经济割据。有的研究据此称地方政府的行为符合“邪恶假设”,即地方政府在本质上趋向于加剧经济波动而非有利于经济稳定。但是,以上两种地方政府的“邪恶行为”并非因为分权,而是因为分权的不规范。具体言之:一方面一年一度(或数年一度)、一省一个模式(或数省一个模式)的谈判式分权,造成地方政府的短期行为,也易使中央政府在谈判中处于被动,做出妥协和让步;另一方面,行政性分权又保留了较多的计划体制因素。地方政府的经济基础仍源于按行政管辖的地方企业,而因分工和贸易扩大的收益无法转化为地方财源的增加,因而地方政府只能借助地方保护主义满足地方财政支出不断扩大的需求。[23]此乃其一。其二,正如王全兴教授在评价将宏观调控行为定性为决策行为时所指出的:“宏观调控本来是寓于政府与市场互动框架中的一个由决策和执行两个阶段所构成的政府干预过程,宏观调控权作为与宏观调控相对应的一个法律概念,应当涵盖宏观调控的全过程……宏观调控过程中的决策,尽管主要由中央政权主体做出,但这种决策是政府与市场、中央与地方、宏观与中观之间纵向博弈的过程,也是不同地区、行业、利益集团之间在这种纵向博弈中相互协调的过程,在这一过程中,地方政权主体是宏观决策的参与主体。”[24]事实上,宏观调控权不仅仅是决策权,还有执行权和监督权,这样才能构成一个完整的宏观调控行为实现机制。其三,城市经营之所以成为房地产宏观调控的障碍,不是因为地方政府不能调控房地产市场,而是因为其角色错位、利益冲突了。如果地方政府以经营者的身份出现,企图“以地生财”,将土地收益作为自己的“第二财政”,就必然与民争利,从而有违宏观调控的目标。当然,由于政府角色的多重性,必然使宏观调控的难度加大,但这只是制度设计的问题。[25]不能一出问题就将权力上收,这必然会陷入治乱循环的老路。
 
    事实上,虽然中国的改革路径采用的是国家主导型的强制性制度变迁模式,但是综观人类历史上几乎所有的重大社会变革,都有着深刻的财政压力的背景,即财政压力决定着改革的起因。[26]1994年中国实行分税制的财政体制之后,在中央与地方的博弈中从来没有形成过“纳什均衡”,中央政府总是能凭借其政治权力而占优。固然中央政府从中获得了强大的宏观调控能力,但是地方政府为了保证其必要的生存能力,“上有政策、下有对策”,城市经营不过是地方政府缓解财政压力的一个脚注。因此,要摆脱治乱循环的宿命,关键是要按照财政联邦主义的要求,合理划分财权,保证政权、事权、财权相统一,这样才能构建中央与地方互动的博弈模式。毕竟我们对计划经济下的行政干预有太多的联想。
 
    (二)建立宏观调控合法化运行的协调机构
 
    我国长期以来形成了“上有政策、下有对策”的中央与地方的博弈模式以及中央政府各部门之间各自为政、争夺部门利益的局面,要改变这种状况必须依靠法律保障,建立不同部门尤其是中央宏观调控部门之间以及中央和地方政府之间相互配合和制约的制度。由于“计划、财政、金融三者各自难以相互取代,难以单独行使或者实施庞大的全面的宏观调控任务”,[27]因此,当代市场经济国家的宏观调控大多采用综合协调型,即宏观调控主要由计划、财政、金融相互协调,联合控制。国家制定计划和产业政策,同时还以此为依据,制定和实施财政政策、金融政策等经济政策,并使用各种经济调节手段,调节市场主体的行为,使之符合宏观经济和社会发展目标。有学者建议在未来我国制定的“宏观经济调控法”中,应借鉴德国《经济稳定增长促进法》中的“一致行动的指导方针”、联邦与各州间提供情报的义务和国家经济平衡发展委员会制度等相关的做法,尤其是建立国家经济平衡发展委员会制度。国际经济平衡发展委员会由联邦经济部长、财政部长、地方的代表组成,定期召开会议,联邦银行有权参加,共同商讨政府实现经济平衡目标的措施。[28]对此,笔者深以为然。
 
    笔者建议,建立跨部门、跨行政区划的宏观调控机构和制度,设立国民经济宏观调控委员会。[29]这可以在未来制定的“宏观经济调控法”中予以明确规定。国民经济宏观调控委员会是国务院行使中央宏观经济调控权的常设机关,该委员会应当包括宏观调控部门的首长,由总理、主管经济工作的副总理、国家发展改革委员会主任、国家经济贸易委员会主任、中国人民银行行长、财政部部长、商务部部长等组成,总理为国民经济宏观调控委员会主席。这样才能从运行体制方面保证宏观调控的合法性与有效性。四、目标障碍:我国住房发展模式的一元化
 
    虽然上文对宏观调控合法性的法理基础和运行的体制保障进行了检讨,但是整个宏观调控的措施若是在错位的目标指引下进行,则其将丧失经济上的合理性,因为合法的宏观调控必然要在经济上合乎规律性。按照当代西方经济学的经典理论,宏观经济政策的目标应该是:(1)高的且不断增长的国民产出(实际GNP)水平;(2)高就业(或低失业);(3)稳定或温和上升的价格水平,而同时价格和工资在自由市场上由供给和需求决定;(4)商品、劳务及资本旺盛的国际贸易,同时保持外汇汇率的稳定和进出口的平衡。[30]而我国房地产市场的宏观调控政策却难以同时兼顾这四项目标。尽管当下这种以经济增长为导向的一元化住房模式不断地创造着经济奇迹,但是对不断飙涨的房价我们却无能为力。
 
    应当承认,我国房地产市场的宏观调控措施在一元化的住房发展模式下无所适从。我国房地产业发展非常重要的一个里程碑是1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。在该文件中,虽然国务院大力推行住房制度改革,但其目的却是通过房地产业的发展来拉动经济增长,以应付1997年亚洲金融危机带来的经济增长压力。或者更直白地说,所谓的住房市场化改革一开始就是政府机会主义的产物,并非致力于解决绝大多数老百姓的安居问题。2003年6月,中国人民银行为了抑制投资的过快增长又出台了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(以下简称《通知》)。虽然这个文件的政策取向是防范经济泡沫,但其最终目的仍然是为了保障经济增长。即便如此,为了不影响房地产市场的发展,国务院随后又出台了事实上否定《通知》的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》,进一步强调房地产业的发展。再后来就是2005年的《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》、《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》和2006年的《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》等文件。综观这些文件,除了被否定的《通知》之外,无一例外地将房地产业定性为“国民经济的支柱产业”,并视之为圭臬。因此,房地产业在我国发展的自始至终,增长导向几乎都是唯一的要旨,而民生取向以及政府要在百姓安居中所扮演的公共角色则长期被搁置、被淡漠乃至被遗弃。
 
    本来,住房市场化的目的应该是通过市场化更好地解决一部分民众(主要是富裕阶层)的住房需求问题,与此同时,其他人群(特别是低收入人群)的需求也应该在公共方案中一并予以考虑。但中国的住房发展却只考虑了通过市场化来分流老百姓的储蓄存款,以此拉动消费、促进国民经济发展,并没有将民生纳入为最重要的发展目标并在体制上保证这一目标的实现。
 
    虽然我国的住房制度改革就是要改变住房的分配方式,但却不应该全盘否定住房福利,因为福利分房作为一种带有社会保障性质的制度,是市场经济各国普遍实行的一项社会福利制度。然而遗憾的是,在实行住房制度改革的过程中,政府为了给房地产商创造需求,总是迫不及待地将福利分房者们赶到市场上去,却一贯疏于对低收入大众群体的住房保障。迄今为止,各级政府所采取的实物配租、租赁住房补贴、经济适用房等公共住房保障方面的措施只不过是杯水车薪而已。而从发达国家的经验来看,几乎所有市场经济国家,包括英国、美国、瑞典、新加坡等不同类型的国家,都能按照住房“供应-分配”的二元目标,或按“市场-救济型”或按“市场-福利型”的政策导向来保障“居者有其屋”。不仅如此,不少国家甚至把公民享有住房的权利写入了宪法。然而,我国作为一个社会主义国家,却非常不应当地忽视了政府在这方面最重要的职责。[31]反观我国香港特别行政区政府在房地产市场上的成功之处,也正在于他们区分了商品房市场与经济公共保障体系是性质完全不同的两种模式,从而采取了两种不同的调控手段。[32]
 
    综上所述,笔者认为,政府应明确在私人商品房市场和低收入住房保障体系中的不同目标定位。我国住房制度刚从一个完全的福利分房体系转到一个完全商品化的体系,还没有一个在市场之外的经济适用房体系。房地产市场还处于发展的初级阶段,地产商的欺诈、操纵市场和哄抬价格的行为已经引起民愤。政府在这种形势下作出的行政措施是可以理解的。但是,试图在商品房市场中推行经济适用房的住房保障体系,运用行政手段来进行调控,会造成政府职能在商品房市场上的错位,并且不能达到预期目的。而我国政府在一元化的住房发展模式之下冀望宏观调控政策既能保证房地产市场成为国民经济的支柱产业并得到健康发展,又能改善住房结构、稳定住房价格,这与我国房地产市场出现的不断飙升的商品房价格和居高不下的商品房空置率并存一样令人费解。这一切均源于我国房地产市场宏观调控政策目标的多重性和相互矛盾性。因为房地产业的国民经济的“支柱产业”地位不是通过改善住房结构和稳定房价所能够达成的。
 
    注释:
①参见熊可:《房产新政避免与现行法规冲突》,《法制日报》2006年6月5日。
②③[22参见张守文:《经济法理论的重构》,人民出版社2004年版,第413页,第416页,第418页。
④参见张守文、于雷:《市场经济与新经济法》,北京大学出版社1993年版,第79-80页。
⑤混沌理论是1963年美国气象学家洛伦兹(E·N·Lorenz)提出来的。混沌理论解释了在确定系统中有可能产生非确定后果的原
因———在复杂的系统中存在着“蝴蝶效应”。在社会学界,“蝴蝶效应”一般用来说明:一个坏的微小机制,如果不加以及时地引导、调节,就
会给社会带来非常大的危害,戏称为“龙卷风”或“风暴”;一个好的微小机制,只要正确指引,经过一段时间的努力,将会产生轰动效应,或称
为“革命”。此效应说明,事物发展的结果,对初始条件具有极为敏感的依赖性,初始条件的极小偏差,将会引起结果的极大差异。参见《蝴
蝶效应》,http://blog.online-edu.org/wujuan/000842.html,2006-06-30.
⑥参见张维迎:《博弈论与信息经济学》,上海三联书店、上海人民出版社2004年版,第110页。
⑦⑧参见陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社2002年版,第15页,第16页。
⑨参见胡锦光、刘飞宇:《论国家行为的判断标准及范围》,《中国人民大学学报》2000年第1期。
⑩[11][13][24]参见邢会强:《宏观调控权运行的法律问题》,北京大学出版社2004年版,第20页,第22页,第31-22页,“序言”第6页。
[12]参见邢会强:《宏观调控行为的不可诉性探讨》,《法商研究》2002年第5期。
[14]在国际法上,国家行为中的元首权存在的法理基础一般认为除了“分权说”外还有“国家主权说”和“国家礼让说”。参见司平平:《国
家行为原则及其发展》,《法学》1999年第1期。
[15]参见季卫东:《宪政新论———全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2002年版,第173页。
[16]SeePhilipKotler,SomkidJatusripitak,SuvitMaesincee,TheMarketingofNations,Ohio:TheFreePress,1997.
[17]参见乔新生:《热衷经营城市的背后》,《新长征》2005年第5期。
[18]参见陈文雅、张庆源:《房地产及建筑税收已经成为北京最重要税收来源》,《经济观察报》2006年6月11日。
[19]参见范利祥:《国土资源部拟改革土地审批制度向中央集权》,《21世纪经济报道》2006年6月19日。
[20]范利祥:《监察部将问责调控土地不力的地方政府》,《21世纪经济报道》2006年6月3日。
[21]参见刘瑞复:《经济法学原理》,北京大学出版社2002年第2版,第214页。
[23]参见何帆:《为市场经济立宪》,今日中国出版社1998年版,第106页。
[25]例如,国家发展改革委员会宏观经济研究院在2005年启动的《工业化、城镇化过程中土地管理制度研究》专项课题研究中发现,由于
征地审批权力高度集中和涉及行政管理部门较多,一个项目用地从审批到开工建设往往从基层上报到国务院和省政府批复,需盖公章少则
几十,多则二百多个,耗时少则一年,多则三年。因此,在土地审批和管理上,形成了地方与中央政府、下级政府与上级政府普遍博弈的现
象。由于信息的不对称,最终结果往往是下级政府稳操胜券。为此,该课题组建议,在土地管理上,中央政府负责立法和监督,省级政府主
要负责审批,地市级政府主要负责规划制定,县乡级政府主要负责执行。参见曹海东:《土地新政启动》,《南方周末》2006年8月3日。
[26]参见张宇燕、何帆:《由财政压力引起的制度变迁》,载盛洪、张宇燕主编:《从计划经济到市场经济》,中国财政经济出版社1999年版,
第69页。
[27]罗季荣、李文博:《社会主义市场经济宏观调控理论》,中国计划出版社1995年版,第41页。
[28]参见谢增毅:《德国〈经济稳定与增长促进法〉及其新启示》,《当代法学》2002年第3期。
[29]事实上,我国已经设立了具有类似功能的跨行政区划的区域性协调机构。如2006年4月5日出台的《中共中央、国务院关于促进中
部地区崛起的若干意见》规定:“在国务院领导下,国家发改委成立一个中部崛起的协调机构。”转引自汪生科:《国务院批准设立中部崛起协
调机构》,《21世纪经济报道》2006年6月3日。
[30]参见[美]保罗·A·萨谬尔森、威廉·D·诺德豪斯:《经济学(第14版)》,胡代光等译,北京经济学院出版社1996年版,第742页。
[31]参见赵晓:《瓜分与掠夺式的住房发展模式必须叫停》,《财经文摘》2006年第6期。
[32]参见吴立范:《市场的归市场,政府的归政府———香港政府在房地产市场中的作用》,《南方周末》2006年6月8日。

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