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全国人大常委会监督货币政策之改革


发布时间:2019年10月23日 段鸿斌 点击次数:112

[摘 要]:
实践表明,全国人大常委会对货币政策的监督总体上比较弱化,其制度因素主要是货币政策权力的配置结构导向间接监督,监督机制的必要立法规范阙如。后金融危机时代,发达国家国会运用新的政策机制对本国货币政策加强监督,以加速经济复苏。全国人大常委会监督货币政策的改革应符合法治中国建设总体要求,体现全方位监督理念,以加强监督为重心完善具体监督制度。经济金融秩序正常时期,进行过程监督,为实现货币政策效用与目标提供法治保障;在发生经济金融危机等特殊时期,宜进行审慎监督,待事态结束后开展事后监督。
[关键词]:
货币政策 全国人大常委会 过程监督 特殊时期监督

  监督货币政策是发达国家国会的一项重要职权,与本国的宪制结构、央行法律地位以及经济金融体制密切相关。全国人大常委会对货币政策的监督,既有发达国家国会监督央行的通行做法,又体现出鲜明的中国特色。探讨我国货币政策监督制度,既是重要的宪法理论和宪法实施问题,又是关系经济持续发展、避免出现金融风险和维护国家金融安全的重大实践课题。作为宏观经济的稳定器,我国货币政策在维护经济平稳较快发展、保持物价基本稳定中发挥着重要作用。以经济发展取得的历史性成就来看,货币政策实现了其两大目标中的促进经济增长目标,表明全国人大常委会监督货币政策取得了相应成效。在全面推进依法治国和我国经济由高速发展进入高质量发展的背景下,有必要讨论如何进一步完善全国人大常委会监督货币政策这一重要问题。

 

  一、全国人大常委会对货币政策的监督总体上比较弱化

 

  全国人大常委会对货币政策的监督,可以1995年《中国人民银行法》为标志分为两个阶段(《中国人民银行法》于1995年3月正式实施,2003年12月,全国人大常委会作出修改决定)。1995年以前,全国人大常委会通过监督国务院工作对货币政策进行监督。监督的具体方式是,中国人民银行、国家计委、国家经贸委等部门负责人每季度向全国人大财政经济委员会(以下称“全国人大财经委”)汇报国家计划和国家预算的执行情况,就经济运行情况特别是有关重大问题进行讨论和分析,提出关于季度、半年经济形势的分析报告,并报送全国人大常委会委员长会议。报告主要分析经济运行情况,肯定工作成绩,指出存在的矛盾和问题,提出意见和建议。全国人大财经委就相关问题同有关部门加强调研,并向国务院提出建议。[1]1995年《中国人民银行法》6条规定中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融监督管理情况的工作报告。”这是立法第一次明确规定全国人大常委会监督货币政策。

 

  2003年,中国人民银行将银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构的监管职能划转银监会后,全国人大常委会将《中国人民银行法》6条修改为:“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的报告。”2000年3月,全国人大常委会作出《加强经济工作监督的决定》与2007年1月施行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下称《监督法》),均没有对全国人大常委会监督货币政策作进一步规定。

 

  实践中,中国人民银行并未根据修改后的《中国人民银行法》6条之规定,向全国人大常委会提出工作报告,而是定期向全国人大财经委汇报货币政策执行情况。每年的1月、4月、7月和10月,分别汇报上年度、第一季度、上半年和前三季度货币政策的执行情况。中国人民银行在其官网也按此时间节点发布货币政策大事记和中国货币政策执行报告,但货币政策执行报告中没有涉及全国人大财经委委员的意见建议及其处理情况,也没有通过其他途径向社会公开。

 

  《监督法》施行至今,全国人大常委会仅有一次以听取和审议专项工作报告的方式对货币政策和金融业运行情况进行监督,即第11届全国人大常委会于2008年4月制定年度监督工作计划,确定当年8月份听取和审议国务院关于加强金融调控情况的专项工作报告。[2]报告工作实际上被推迟至10月26日的全国人大常委会第5次会议上。报告提出,为应对国际金融危机的冲击,央行在9月和10月份下调基准利率和存款准备金率以保证流动性供应,实行灵活审慎的宏观经济政策应对复杂局面,工作的重点转为保持经济平稳较快增长,保持币值稳定和金融秩序稳定[3]实际上,国务院已在2008年8月23日的常务会议上制定系列应对政策,货币政策因此而被调整。近年我国货币政策的形成机制与金融业改革的力度不断加大,全国人大常委会对此没有进行过专项监督。从《中国人民银行法》施行以来的监督实践分析,全国人大常委会对货币政策的监督比较弱化。

 

  (一)监督货币政策的主体事实上被降格

 

  中国人民银行没有向全国人大常委会而是向全国人大财经委报告货币政策执行情况,这种变通法律规定的做法削弱了货币政策的监督效果。

 

  1.全国人大常委会与全国人大财经委的法律地位与监督权限有本质不同。《全国人民代表大会组织法》37条规定,专门委员会完成全国人大常委会交付的与本委员会工作有关的工作事项共有5项,即负责审议议案,提出议案,审议质询案,审议全国人大常委会认为同宪法、法律相抵触的法规以下的各种规范性文件并提出报告,对有关问题进行调查研究并提出建议。据此,全国人大财经委听取中国人民银行报告货币政策执行情况并非其职责。《中国人民银行法》规定的全国人大常委会对货币政策的监督权,非经法定程序,不能转给全国人大财经委。如果那样做则意味着,除全国人大财经委全体委员以外的全国人大常委会其他委员无法行使监督货币政策的权力。

 

  2.减少了监督环节。工作报告与专题汇报的要求不同,前者包含工作总结及工作计划,属事前、事后双重监督;后者是对已经完成的工作情况的报告,属于事后监督。

 

  3.降低了监督强度。《监督法》第14条规定,全国人大常委会组成人员听取工作报告、专项工作报告时,所发表的审议意见交被监督机关研究处理,还要向全国人民代表大会代表通报并向社会公布。各级人大常委会委员所发表的审议意见“相当程度上反映了常委会的意见,报告机关应当高度重视审议意见,认真研究处理审议意见”。[4]《加强经济工作监督的决定》9条规定,全国人大常委会会议审议讨论本决定所列事项时,国务院应当根据要求,及时提供相关的信息资料及说明,并派国务院负责人或者有关部门负责人到会,听取意见,回答询问。这要求,全国人大常委会监督货币政策不是听取报告即结束,还要按程序审议。所以,全国人大财经委无权替代全国人大常委会行使该项职权。

 

  (二)“听取报告”降低了监督的强制性

 

  中国人民银行负责人向全国人大财经委定期汇报货币政策的执行情况,是货币政策执行中或执行结束后的工作情况汇报。尽管财经委委员的相关意见能够借助货币政策的滞后效应和时间不一致性等特点,可能在后续政策制定中得到体现,但货币政策的当期实施机制已结束,监督意见对政策的影响很有限。我国应对国际金融危机所实施的量化宽松货币政策可为例证。

 

  2009年,国务院政府工作报告中提出,当年实行适度宽松的货币政策,全年M0增长17%,新增贷款5万亿元以上。然而,实际货币政策并没有按此执行。[5]时任全国人大财经委副主任委员尹中卿答记者问时认为,“货币政策已从适度宽松转向过度宽松、无度宽松;如果偏离货币政策既定目标,信贷投放持续加大,就有可能在未来引发新一轮流动性过剩的风险,造成过度投资,威胁未来金融体系的稳定性,致使实体经济增速下滑演变为金融危机。对此我们一定要保持高度警惕。”[6]这代表了全国人大财经委的监督意见,其后货币政策所造成的诸多负面影响也证明该观点是正确的,但当时并没有引起政策制定者的重视。

 

  (三)委员监督意见未完全纳人意见反馈机制

 

  《加强经济工作监督的决定》8条规定财经委员会召开全体会议,听取……汇报,并进行分析研究。”第10条规定专门委员会在听取汇报后提出的意见和建议,应当报告委员长会议,由委员长会议审议决定是否批转国务院及其有关部门研究处理,并将结果报告全国人大常委会。”这要求,全国人大财经委对分析研究货币政策的意见和建议,以集体名义报委员长会议。

 

  通常情况下,需要“研究处理”的关于货币政策的监督意见应基本一致,国务院或中国人民银行无法执行不一致的监督意见。如果委员长会议对收集的审议意见作出改变后再批转,意味着全国人大财经委员会委员发表的监督意见,不一定能对国务院或中国人民银行产生直接影响。

 

  中国人民银行所报告的“研究处理结果”不一定是其意图,因为还要体现国务院的意见。“研究处理结果”报全国人大常委会而非全国人大财经委,可能导致提出监督意见者未必能得到意见处理情况的反馈。例如,2009年7月,11届全国人大财经委员会听取中国人民银行等6部门关于上半年国民经济运行情况的汇报,全国人大财经委副主任吴晓灵就宽松货币政策和信贷过快增长等问题发表意见,认为:“中国的中央银行绝对不能采取和国外的中央银行同样的政策来应对金融危机,要正确地理解和贯彻适度宽松的货币政策。如果不采取控制货币信贷增长的措施,将埋下国民经济发展的重大隐患。过度的货币信贷投放对社会而言不是福音。”还有其他委员认为货币政策存在隐忧,货币供应量增长应有明确标准,货币政策结构不尽合理等。[7]这些监督意见是符合当时经济形势的,但在现行意见反馈机制下,无需直接向委员个人回复。

 

  (四)监督弱化的后果

 

  全国人大常委会监督货币政策长期弱化,有损货币政策独立性、信誉度和法律权威。一般情况下,中央银行法所保障的货币政策独立性与接受国会监督之间需要达到某种平衡,既能实现货币政策目标,又避免其他主体进行干预。全国人大常委会对货币政策的监督长期弱化,货币政策独立性受损,其他部门对货币政策的制定机关容易施加不当影响。如财政部门对宽松货币政策有偏好,商业银行希望中国人民银行放松金融调控。未被有效监督的货币政策,也易受财政政策、外贸政策和产业政策等宏观政策掣肘,结果是货币政策自身调控经济和防范风险的能力降低。

 

  货币政策的独立性不强,其信誉度必然下降。市场和公众对货币政策制定者不够信任,投机行为必然增加,甚至形成经济泡沫和金融风险。货币政策监督弱化还导致法律自身的严肃性和权威受损。中国人民银行法明确规定全国人大常委会监督货币政策,严格执行法律是监督者和被监督者的共同职责,非经法定程序不能作变通执行。

 

  综上所述,全国人大常委会对货币政策的监督比较弱化,所产生的弊端较为明显,需要分析这一问题存在的制度原因。

 

  二、全国人大常委会监督货币政策弱化的制度因素

 

  全国人大常委会监督货币政策弱化的制度因素主要包括:货币政策权力配置结构导向间接监督,开展监督活动的必要法律规范阙如。

 

  (一)货币政策的权力配置结构导向间接监督

 

  1.央行向国务院负责制可能成为立法监督的缓解阀。《中国人民银行法》2条规定中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理。”依此,中国人民银行对国务院负责,所制定和实施的货币政策,国务院有权予以改变。全国人大常委会监督国务院的工作,有权对中国人民银行制定和执行的货币政策进行监督。但另一方面,国务院领导下的中国人民银行是间接而非直接对全国人大常委会负责。“对谁负责,受谁监督”,监督主体与被监督主体在权力结构中的层级越远,监督效果越容易被削弱。

 

  在接受全国人大常委会监督过程中,中国人民银行可能以其受国务院直接领导而推卸应承担的责任。立法者考虑到了这个问题,但没有通过具体制度设计予以解决。

 

  中国人民银行法起草小组认为,“从货币供应计划的制定看,它必须服从于计划部门的国民经济增长计划和财政部门的预算安排。从货币供应计划的执行结果看,中央银行往往迫于各方的压力,造成货币的超量供应。这样,在客观上就使中央银行货币政策的制动作用无法有效地发挥,经济过热发展难以抑制,中央银行履行宏观调控经济的职能受到了不应有的扭曲和阻碍。因此,在制定和实施货币政策中,中国人民银行必须具有一定的独立性,才能排除其他部门对制定和实施货币政策的干扰。”[8]行政机关为谋取短期经济增长,有影响或操纵货币政策的动力。为保障央行及其货币政策的独立性,发达国家的中央银行法规定央行直接对国会负责,不受行政机关和利益集团干涉。

 

  2.两种货币政策制定权分散被监督主体的责任。某项权力能否得到有效监督,很大程度上取决于行使该项权力的主体是否确定。如果行使权力的主体不明确,就难以承担外部监督的责任。我国货币政策制定权的配置结构容易导致出现这一问题。《中国人民银行法》5条规定中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定,报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后,即予执行,并报国务院备案。”依据该规定,货币政策的制定主体包括国务院和中国人民银行,这不利于全国人大常委会对货币政策的监督。

 

  首先,不同货币政策的“批准权”易导致承担监督责任的主体不明确。国务院的“批准权”有两种情形:一种是对央行上报的货币政策改变后再批准,对这种政策,中国人民银行是否需要承担被监督责任?国务院应承担何种被监督责任?中国人民银行法对此没有作出规定。另一种情形是,国务院对央行上报的年度货币供应量、利率、汇率政策未改变而予以批准。这些政策是中国人民银行惯用的短期货币政策工具,发挥即时调控作用,直接影响市场预期。对此,究竟是国务院还是中国人民银行承担被监督责任,中国人民银行法同样没有规定。

 

  其次,货币政策制定权的分散不符合对监督对象的一体性要求。全国人大常委会只能对某一时期货币政策的合理性、有效性给予整体评价。但货币政策所包括国务院批准的“重要”货币政策和中国人民银行自行制定的货币政策。权力监督的基本原则是“谁决定,谁负责”。国务院应对批准的货币政策和“作出的改变决定”承担责任,中国人民银行对自行制定的货币政策承担责任。换言之,货币政策制定权的分立设置与监督机制所要求的主体唯一性、确定性存在矛盾。

 

  最后,货币政策决定权与执行权的分离制不利于全国人大常委会作出监督结论。货币政策决定权与执行权的作用机制经常呈反向性,前者遵循从政策目标、工具目标到预期目标的设计过程,后者可能完全相反。合理的政策在执行过程中面临诸多不确定性,不一定能实现预期目标;不合理的政策因其他因素影响,反而实现了预期目标。我国货币政策形成机制及调控工具的市场化改革不断深化,需要保障货币政策的监督结论科学、有效。

 

  (二)监督机制的必要立法规范阙如

 

  1.无监督时间与监督频次规定。《中国人民银行法》6条规定,中国人民银行应当向全国人大常委会“提出工作报告”,缺少监督时间和监督时限等构成监督程序的必要要素。货币政策在时间选择上,一般有短期、中期和长期之分,执行过程复杂,需要兼顾不同期限。合理的期限配置在很大程度上决定货币政策的成败。政策制定和执行的“时间非一致性”常常导致预期目的与最终效果反差较大,甚至完全背离。有效的货币政策因期限错配影响金融秩序稳定,甚至引发金融危机。监督时间和监督频次很大程度上决定着立法机关监督货币政策的深度和限度,立法规定不明确,监督实效难以保障。

 

  2.缺少“提出工作报告”后的处理程序。中国人民银行向全国人大常委会“提出工作报告”后,全国人大常委会如何审议和处理,《中国人民银行法》和其他法律均没有规定具体程序。“提出工作报告”是一种普通的工作方式,其实质是报告工作的一个必要前提和程序性要求,而非接受监督行为本身。中国人民银行向全国人大常委会“提出工作报告”与“一府两院”的工作报告、人大常委会的工作报告不同。后者经代表审议表决通过后即产生法律效力,而中国人民银行只要提交了工作报告即结束,不必接受常委会委员审议、质询等进一步监督。

 

  3.无监督责任的承担机制。《中国人民银行法》6条没有明确规定被监督者是否承担责任、承担何种责任。有学者认为,应建立中国人民银行主动向全国人大常委会报告工作的制度,以强化问责机制。[9]我国人民代表大会制度不同于其他国家宪制,宪法授权全国人大及其常委会有权监督国务院工作,有权罢免国务院总理与各部委负责人。中国人民银行行长承担被监督责任有宪法依据,符合人民代表大会制度的根本要求。

 

  4.无监督货币政策的信息公开规定。监督货币政策的信息公开是提高货币政策透明度的重要途径。透明度有助于央行保持独立性,稳定市场预期,实现政策目标。“在透明度下,中央银行的声誉、可信性对它的行为更加敏感。中央银行若以意外性通货膨胀欺骗公众,将付出更大的代价,所以透明度是对中央银行的政策起到一种缓冲作用,是对将新政策维持一段时间的一种可靠承诺。”[10]监督货币政策信息的公开,对货币政策制定者形成一定压力,有助于其谨慎履职。“从问责制的角度考虑,透明性是实行央行责任制的必要条件,而且也强化了责任制。”[11]《中国人民银行法》没有规定公开全国人大常委会监督货币政策的信息,反映出我国货币政策透明度还不够高,也不符合《监督法》第8条“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开”的规定。

 

  三、全国人大常委会监督货币政策应遵循的一般性法治要求

 

  人民代表大会制度是我国的根本政治制度。无论中央国家机关的性质和法律地位如何,也无论其具体职责如何,都要接受全国人大及其常委会全方位的法律监督。人大监督既以我国宪制结构为根本存在,又需要宪法和普通法律的监督规范作具体支撑。

 

  (一)宪法的授权

 

  《宪法》67条规定,全国人大常委会监督国务院的工作。《中国人民银行法》明确规定中国人民银行“在国务院领导下”。全国人大常委会通过监督国务院的工作来监督中国人民银行的工作。1995年,第8届全国人大第3次会议审议《中国人民银行法(草案)》时,有些代表提出,“中国人民银行的工作很重要,应当向全国人大或者全国人大常委会报告工作,并接受其监督。”[12]根据代表们的这一意见,法律委员会建议增加了关于中国人民银行向全国人大常委会报告工作的规定。

 

  有学者认为,法律授权全国人大常委会对货币政策的专门监督,使得“全国人大常委会对中国人民银行的监督具体化,也使全国人大常委会对货币政策情况和金融业运行情况的监督具体化”。[13]从立法规范的明确性与适用性要求分析,中国人民银行法规定的全国人大常委会对货币政策的监督条款,是立法的概括性授权。

 

  (二)监督的实体性与程序性规范要求

 

  实体性监督规范须符合权力监督、最高效力监督与专门监督的要求。全国人大常委会监督货币政策主要涉及“货币政策情况”和“金融业运行情况”,但并不止于这两方面的工作。货币政策是指,“国

 

家为实现特定的宏观经济目标采取控制和调节货币供应量的方针政策的总称,包括货币政策目标、货币政策手段以及这些手段的机制作用和调节过程。[14]金融业运行情况的监督范围广泛,包括货币政策执行情况、金融市场管理、金融改革创新、金融稳定与风险防范等。

 

  中国人民银行定期发布的货币政策执行报告,也有对金融业运行情况的分析。全国人大常委会听取的工作报告,包括货币政策情况、金融业运行情况,以及其他相关工作。换言之,中国人民银行向全国人大常委会提出的报告,不是只限于货币政策和金融业运行情况。

 

  在监督程序机制方面,主要是对货币政策的执行过程进行监督。全国人大常委会不批准或不决定政策,也不改变执行中的具体货币政策,主要听取货币政策的目标阐述、效果分析、市场预期与宏观经济趋势等,并从国家权力机关监督角度提出意见,货币政策制定机关负责答复。监督方式的选择具有主动性,全国人大常委会既要听取货币政策执行报告,也可以开展专题询问,还有权就货币政策及其相关特定问题依法开展质询。监督时间和监督频率需要法律予以规定,对中长期货币政策作出评价性结论。被监督者的责任承担机制对保障监督效果不可或缺,包括监督意见的反馈机制、拒不执行监督意见的责任追究机制、央行行长任免程序等。

 

  四、通过过程监督与审慎监督改革人大货币政策监督

 

  全国人大常委会应根据宏观经济和金融业运行情况,选择不同形式的监督。经济秩序正常时期,以监督货币政策制定与执行过程为主;在发生经济、金融危机等特殊时期,应关注货币政策的短期效用,进行审慎监督。

 

  (一)宏观经济正常时期以过程监督为重心

 

  在经济秩序正常时期,发达国家的中央银行法一般侧重保障货币政策独立性,注重发挥货币政策对经济增长的促进作用。原因在于:(1)央行的法定独立性被当作对抗外部监督的制度屏障,也是维持央行自身信誉所需。央行独立性即“坚持自己政策主张的能力”,市场对货币政策规则预期一定程度上取决于央行独立程度。(2)货币政策的多元化目标难以符合立法监督的确定性和唯一性要求。发达国家中央银行法将价格(币值)稳定作为货币政策首要目标外,还规定了多种政策目标。如美国的“促进最大就业、适当的长期利率目标”,英格兰的“支持包括增长和就业目标的政府的经济政策”,日本的“促进国民经济健康发展”,德国的“支持联邦政府的一般经济政策”。但是,具体政策工具之间往往存在矛盾,实现全部目标基本不可能。“一个实行单目标制的央行是相对容易实现独立的。但如果一个央行是多目标的,可能就更难以超脱政治现实的影响。”[15]监督机关的确定性监督结论,与货币政策目标难以同时实现的客观规律相矛盾。(3)货币政策相机抉择机制消解监督的连续性要求。市场经济环境下,货币政策制定和调整以相机抉择机制为主,以固定规则为辅。“某一项主张在今天是最优的,但是到明天就不再如此,从而需要中央银行重新做最优化。[16]即使各国普遍设定的通货膨胀目标,也是介于固定规则和纯粹的相机抉择政策之间的一个折中办法。“不存在适用于任何时间任何地点的唯一最佳方案。”[17]相机抉择机制中的货币政策随经济环境变化而不断被修正。

 

  然而,国会作为民意代表机关,监督货币政策是一项不可让渡的专属权力。“创造货币的权力是

 

一项可怕的权力——有时强于立法、行政和司法权力的集合,它相当于国家的第四项权力——人民要进行监督,议会要承担监督责任。”[18]因此,国会监督货币政策的职权被写入宪法。如《美国宪法》第1条第8款规定,国会有权“铸造货币,调节其价值,并厘定外币价值,以及制定度量衡的标准”。《德国基本法》第73条第1款将“通货、货币及铸币、度量衡及时间与历法”的专属立法权授予联邦。

 

  结合上述发达国家的做法,笔者认为,我国经济在正常发展时期,全国人大常委会监督货币政策的重心是政策执行过程及金融秩序稳定情况。具体监督措施包括:

 

  1.规定报告货币政策的时间和频次《中国人民银行法》应明确规定中国人民银行向全国人大常委会报告货币政策的时间和频次。已形成的中国人民银行一个时间年度内分3次报告货币政策的惯例,应通过立法予明确规定。中国人民银行多年来均在每年1月底或2月上旬,向全国人大财经委汇报上年度货币政策执行情况后,于同年2月底发布上年度货币政策执行情况。全国人大常委会今后的监督时间也宜循此惯例,以保持监督工作的连续性,也符合全国人大会议的召开时间要求。全国人民代表大会于每年3月初召开,审议通过的政府工作报告包括当年度货币政策主基调、财政政策、宏观调控措施。全国人大常委会在每年1月底听取报告后提出的监督意见,国务院和中国人民银行有充分时间进行研究,可以写入政府工作报告。

 

  2.听取报告时采用询问和质询相结合的方式。全国人大常委会委员听取货币政策报告时,可以采用询问和质询相结合的方式提出问题、发表意见。

 

  首先,这两种监督方式符合现行法律规定。《监督法》第35条规定全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名……可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门……的质询案。”询问与质询的侧重点与目的不同。“询问主要是获取情况,同时也有批评的功能;质询主要是批评,同时也有获取情况的功能。”[19]参加会议的常委会组成人员提出质询案后,由委员长会议或者主任会议决定是否交由国务院或中国人民银行答复,目的是向常委会及委员进一步说明货币政策及其相关问题。

 

  其次,符合提高货币政策透明度的改革要求。IMF于1999年通过的《货币和金融政策透明度良好行为准则》提出,中央银行定期报告货币政策执行情况,并随时预备接受立法机构或者其他组织的询问和听证。[20]通过立法明确规定提出质询案及其答复程序,有助于提高我国货币政策透明度。

 

  最后,符合法治政府建设总体要求。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出,要强化对行政权力的制约和监督。各级政府及其部门“认真执行向本级人大及其常委会报告工作制度,接受询问和质询制度……认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府工作提出的有关审议意见。”国务院和中国人民银行依法接受全国人大常委会对货币政策的询问和质询,是推进法治政府建设的一条具体途径。不过,提出质询案时应当谨慎,尤其注意不能因质询而对市场预期形成误导。

 

  3.全国人大常委会可就货币政策开展专题询问。专题询问作为全国人大常委会履行监督职责的全新方式,开始于11届全国人大常委会第15次会议审议国务院关于2009年中央决算的报告。2015年4月,全国人大常委会办公厅出台的《关于改进完善专题询问工作的若干意见》指出,“专题询问逐步机制化、规范化和常态化,成为人大监督工作与时倶进的一张‘名片’”,“把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的报告议案确定为专题询问的选题。”[21]今后,全国人大常委会可以不定期对货币政策执行情况进行专题询问,国务院分管副总理或央行负责人到会应询,落实委员的意见、建议并按程序予以反馈。

 

  4.央行以5年为限向全国人大常委会报告货币政策执行情况。政府为谋求任期内的经济增长,一般有超发货币和扩张预算的冲动。全国人大常委会需对一届政府任期内的货币政策给予必要监督。根据一届中央政府任期5年的宪法规定,笔者建议在政府任职期届满的最后一次全国人大常委会议上,由中国人民银行行长报告本届政府和央行的货币政策。全国人大常委会听取本次货币政策报告后任期也即届满,对已执行完毕的货币政策虽然不可能有实质性监督,但国内和国际社会借助5年货币政策报告的信息,可以全面了解我国中长期货币政策,有助于提高中国人民银行和中央政府调控经济的信誉度。

 

  5.货币政策监督信息进一步公开。全国人大常委会公开监督信息,有利于提高监督工作质量,减少央行因行政干预而面临的压力。全国人大常委会可以在全国人大常委会公报、中国人大网、中国人大杂志等媒介上刊登委员的审议意见、询问及质询情况,国务院及中国人民银行的相关回复及办理情况等。

 

  (二)经济金融危机等特殊时期审慎行使货币政策监督权

 

  在发生经济金融危机等非常时期,发达国家国会对货币政策的监督较为慎重,一般采取维护本国经济利益的特别监督措施。

 

  2008年国际金融危机发生后,发达国家央行竞相实行宽松货币政策。美联储第一时间请求国会拨款。虽有国会议员反对,但大多数议员“在寻找一个既能在政治上为人接受,又能把必须做的事情做好的方案”,他们“似乎都不愿意或不能把握核心问题”。[22]国会及时通过了7000亿美元的问题资产救助法案,并相继通过了紧急经济稳定法案、美国复苏与再投资法案和多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案,帮助美联储、财政部等机构全力救助危机。[23]

 

  2008年3月,英国议会发布《北岩银行挤兑研究报告》,就改革存款保险和金融监管制度提出具体建议,包括设立由英格兰银行管理的存款保险基金,清理财政部、英格兰银行和金融服务局三方就金融稳定机制中的职责,强化英格兰银行在维护金融稳定方面的职责。2009年,英国议会颁布了规制新银行的《2009年银行法》,其中提出了专门针对银行破产重整的法律制度即特别解决机制。该机制将保护公共利益和金融稳定摆在首位,并遵循欧洲人权公约规定的财产权保护原则。[24]2012年,英国议会通过《2012年金融服务法》,构建了有效的“准双峰”金融监管协调机制,议会可以根据财政部、英格兰银行和金融服务局之间的正式备忘录进行问责。[25]

 

  金融危机发生后,国际社会对货币政策监管问题进行了深刻反思。美国资深参议员罗恩·保罗一针见血地指出,美国国会放松对美联储监督,以致引发通货膨胀、债务高企、投机盛行以及危险的贸易失衡,是金融危机爆发的重要原因。[26]为防止行政机关和央行通过货币政策追求短期利益而使普通民众遭受长远损失,各国立法机关采取新的立法措施,加强监管央行货币政策。

 

  对我国而言,经济金融秩序发生重大变化需要调整货币政策时,全国人大常委会宜审慎行使监督权;特殊时期结束后,再进行事后监督。

 

  1.侧重关注货币政策的现实效用。特殊时期,货币政策制定者往往“站在峭壁边缘”,需要第一时间调整政策或制定新的应对措施,全国人大常委的监督重点在于货币政策是否发挥了现实效用。

 

  从决策时间讲,全国人大常委会会议一般2个月召开一次,特殊时期可能错过宝贵的决策窗口期,而国务院常务会议每周召开一次,能够根据对经济金融形势的最新判断,及时调整货币政策。从技术层面讲,不确定性是经济金融危机的核心问题,需要专业意见作为决策依据。国务院、中国人民银行及其货币政策委员会凭借较强的专业判断,根据现实变化调整操作工具和操作目标,执行即时政策,发挥调控救助作用。此外,特殊时期货币政策的首要目标是减少恐慌,稳定市场秩序。如果全国人大常委会对救助的货币政策进行刚性监督,政策执行容易迟滞,可能导致事态进一步扩大。

 

  2.调整货币政策总基调同步报告即可。货币政策总基调既是货币政策总阀门,又是其他宏观政策变化的驱动器。特殊时期,在当期货币政策操作手段用尽或其作用已经不显著的情况下,首先需要调整货币政策总基调,再调整财政政策、产业政策和社会政策等。《加强经济工作监督的决定》6条规定:“经济运行发生重大变化时,国务院应当向全国人民代表大会常务委员会报告,作出说明。”今后,货币政策总基调需要调整时,国务院或中国人民银行应及时向全国人大常委报告;在全国人大常委会闭会期间,向委员长会议报告。报告不需要被批准,主要目的是履行向国家权力机关报告的义务,为其他后续救助政策提供必要支持。

 

  3.及时开展事后监督。特殊时期结束后,全国人大常委会应进行后续监督,具体方式可以是,听取和审议货币政策与金融调控的专项工作报告。《突发事件应对法》16条规定:“突发事件应急处置工作结束后,应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。”全国人大常委会根据监督工作计划,可以听取国务院、中国人民银行及其相关部门专项工作报告,重点报告调整后的货币政策实施情况、效果及与其他政策的配合机制等。全国人大常委会委员的审议意见交国务院和中国人民银行研究处理,处理情况送全国人大财经委征求意见后,再向常委会作出书面报告。值得注意的是,不是所有突发事件发生后都需要报告货币政策,为应对经济金融危机、严重自然灾害等突发事件而决定对货币政策作出重大调整的,才需要作专项工作报告。

 

  全国人大常委会也可以通过专项调研的方式,监督货币政策调整后的实际效果。专题调研是在应对2008年国际金融危机中,全国人大常委会对中央政府投资项目进行的专门监督。全国人大常委会认为,“专题调研是一种‘创新’的人大监督工作方式。专题调研丰富了人大监督方式,增强了人大监督实效。”[27]未来,全国人大常委会也可以通过这种方式,监督检查货币政策调整后所实施的救助政策,调研报告送国务院研究后,全国人大常委会还应听取专题调研报告落实情况的报告。

 

 

【注释】

作者单位:四川大学法学院。

  本文为司法部国家法治与法学理论研究项目2013年度一般项目“我国经济政策的宪法规制研究”(编号:13SFB2010)的阶段性成果。

  [1]参见《全国人大财经委1994年工作总结和1995年工作要点》,《人大工作通讯》1995年第8期。

  [2]参见《全国人大常委会2008年监督工作计划》,《全国人大常委会公报》2008年第4期。

  [3]参见周小川:《国务院关于加强金融宏观调控情况的报告》,《全国人大常委会公报》2008年第7期。

  [4]全国人大常委会法制工作委员会编:《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》,法律出版社2008年版,第49页。

  [5]2009年6月末,广义货币供应量(M2)余额为56.9万亿元,同比增长28.5%,比2008年年末提高10.6%;狭义货币供应量(Ml)余额为19.3万亿元,增长24.8%,加快15.7个百分点;市场货币流通量(M0)余额为3.4万亿元,增长11.5%;金融机构各项人民币贷款余额为37.7万亿元,信贷增量多增了4.92万亿元,增长34.4%。数据来源:《中国货币政策执行报告(2009年第二季度)》,http://www.pbc.gov.cn/zhengcehuobisi/125207/125227/125957/126003/2896353/index.html,2018年1月2日访问。

  [6]尹中卿:《一揽子计划实施的回望与前瞻》,《中国人大》2009年第15期。

  [7]参见“委员论坛”,《中国人大》2009年第15期。

  [8]中国人民银行法起草小组:《〈中国人民银行法〉介绍》,《人大工作通讯》1995年第8期。

  [9]参见闫海:《我国货币政策的人大问责:基本路径与规则设计》,《人大研究》2016年第1期。

  [10]程均丽:《货币政策透明度理论研究》,西南财经大学出版社2015年版,第68页。

  [11]郭庆平:《中央银行法的理论与实践》,中国金融出版社2016年版,第62页。

  [12]全国人大常委会法制工作委员会编:《中国人民银行法释义》,法律出版社2004年版,第12页。

  [13]同前注[11],郭庆平书,第233页。

  [14]中国人民银行:《中国人民银行法有关名称解释》,《人大工作通讯》1995年第8期。

  [15]周小川:《金融危机后对货币政策过度依赖》,《财经界》2016年第7期。

  [16][法]贝纳西·奎里等:《经济政策:理论与实践》,徐建伟等译,中国人民大学出版社2015年版,第218页。

  [17][美]萨繆尔森:《经济学》(下),萧琛等译,商务印书馆2011年版,第1118页。

  [18]蒋豪:《美联储的制度基础:美国联邦储备体系评论》,北京三联书店2015年版,第104页。

  [19]同前注[4],全国人大常委会法制工作委员会编书,第128页。

  [20]参见IMF官网,http://www.imf.org/extemal/np/mae/mft/code/,2018年1月7日访问。

  [21]全国人大常委会办公厅:《专题询问:进行正确监督、有效监督的重要方式》,《中国人大》2015年第15期。

  [22][美]本·伯南克:《行动的勇气:金融危机及其余波回忆录》,蒋宗强译,中信出版集团2016年版,第345页。

  [23]参见周小川:《国际金融危机:观察、分析与应对》,中国金融出版社2012年版,第205~216页。

  [24]参见Banking Act 2009, http://www.legislation.gov.Uk/ukpga/2009/l/contents,2018年1月7日访问。

  [25]参见Financial Services Act 2012, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/21/contents,2018年1月7日访问。

  [26]参见[美]保罗:《繁荣基石:自由市场、诚实货币与私有财产》,王文斌译,电子工业出版社2016年版,第210页。

  [27]吴邦国:《在第十一届全国人大常委会第十一次会议闭幕会上的讲话》,《全国人大常委会公报》2009年第7期。

来源:《法学》 2018年第1期

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